宁波轨道交通亏损“窟窿”怎么填？

今年5月30日是宁波公共交通发展史上一个具有里程碑意义的日子。这一天，轨道交通1号线一期实现试运行，宁波人民迎来了期待已久的地铁时代。

但是，在轨道交通让老百姓享受出行便利的同时，我们又不得不面对这个实实在在的“赔钱货”。据市发改委成本测算显示，2015年运营完全成本（包括运营成本、折旧和财务费用）为8.58亿元（其中运营成本2.89亿元），扣除票务收入0.98亿元，预计全年亏损7.60亿元（其中运营亏损1.91亿元）。

那么，这么大的亏损“窟窿”该如何填补呢？市人大财政经济委员会的一份调研报告给出了一些思路。

建立政府主导的市场化运作体制

“政府包揽的投融资模式难以为继，必须建立以政府主导的市场化运作体制。”

市人大财经委在调研报告中分析认为，根据宁波市建设规划预测，两轮轨道交通建设静态投资将超过1000亿元，除已筹集的资本金外，差额部分在以后年份中需要还本付息，加上运营亏损，数额巨大。这给各级政府带来了压力，且目前以轨道交通集团公司信誉融入债务资本的债权人对政府有最终追索权，实际上也是政府融资，既增加了地方政府负债数额，也给其他政府性融资带来了难度。因此，在投资主体相对单一的情况下，仅仅依靠政府筹资是无法长期承担和支持轨道交通建设资金需求的，也是难以为继的。

调研报告建议，要对原有建设管理体制和投融资体制进行改革探索，力求通过改革，改变政府筹资的单一模式，建立政府主导、市场化运作的新模式。政府与社会资本合作，将完整的轨道交通项目分割成公益性部分（包括车站、轨道、洞体等土建工程）和盈利性部分（包括车辆、信号等设备）。公益性部分由政府负责投资建设，而盈利性部分则由社会资本组建的项目公司来完成。建成后，与项目公司签订特许经营协定，在项目成长期政府将公益性部分无偿或象征性地租赁给项目公司，以保证其正常收益，在项目成熟期政府收取一定比例的租金来平衡项目公司的超额利润。项目特许期满后，项目公司无偿地将项目资产移交政府或续签合同。

建立健全轨道交通专项土地储备制度

纵观世界各大城市的地铁投融资模式，只有香港地铁的“地铁+物业”模式是能够实现可持续发展的，其模式的根本点在于，一是地铁公司在地铁建设前，以没有地铁建设和开通预期下的地价获得地铁沿线土地开发权，通过对地铁和沿线土地资源的整体规划开发，实现地铁投资所产出的沿线土地增值收益；二是由地铁公司兴办的香港地铁物业一直保持着高收益，足以弥补地铁运营亏损。

宁波市在轨道交通建设启动之际，借鉴了香港的商业模式，将1号线和2号线沿线的10个站点周边不大于500米半径范围内的土地出让金、物业开发收益由轨道交通集团公司掌握，用于弥补轨道交通建设资金不足和运营亏损，轨道范围内的地下空间也由轨道交通集团公司负责开发，但实际落实中却遇到种种困难，如由于区域体制原因，部分划定范围内的土地已被相关区收储；划定范围内相当部分土地属于农保地、绿化用地等；对沿线资源开发经营缺乏总体规划，目前仅限于广告、商铺等零星资源开发；资源等开发收益的产生有滞后性，而成本的产生是即期的，这个时间差内高额的建设资金缺口、运营亏损的弥补是不得不应对的难题。

调研报告建议，要建立健全轨道交通专项土地储备制度，实现土地使用与轨道交通建设“捆绑式”的综合性开发利用。一是在区域不变的情况下，对已进入相关区土地储备中心的土地调整土地储备级别，按成本价结算划归轨道交通或按比例分享收益；二是将划定范围内尚未进入市土地储备中心的土地尽快收储，同时厘清土地性质，将不属于建设用地的农保地和不适宜开发的地块及时调整或置换；三是发挥好规划的龙头引领作用，做好近期、中期和远期规划，调整完善相关控制性详规，对于用地规划，应赋予轨道交通建设一定的优先权。在此基础上，要把轨道交通项目与沿线土地开发项目在规划、设计、投融资、建设、经营等五个环节统筹考虑、有机结合、同步运作，实现规划更优、投资更省、客流更多、土地利用价值更高的积极效果。要从局部做起分类推进，成熟一块开发一块，不断依托运营业务拓展相关业务范畴，构建多元化业务模式，提升运营资产的赢利能力，逐步实现企业可持续的赢利模式和良性循环。

建立科学合理的补偿机制

“除了强化土地补偿外，灵活运用资本补偿、经营补偿和其他资源补偿等多种政府补偿机制，采取形式多样的合作开发模式，确保轨道交通建得起、用得起。”调研报告这样建议。

宁波市目前采用的补偿模式可以称前补偿模式，即政府对轨道交通运营前的建设进行补偿，承担工程土建投资。今后也可尝试后补偿模式，后补偿模式就是在运营后，土建投资作为市政道路资产不计入运营企业资产，企业可以不按投资总额提取折旧以降低企业的运营成本，在此基础上，政府再作适当的补助，即对运营后的亏损以一定的补偿标准和约束机制为基础，用票价补贴、资源配置等形式予以补偿。

调研报告还指出，政府要着力完善城市公共交通结构，通过换乘枢纽、公交场站和线路的合理布局和完善优化来实现轨道交通与常规公交的高效率衔接，借助常规公交的辐射功能提高轨道交通的辐射范围，提高轨道交通在公共交通中的分担比例，为老百姓提供更为高效便捷的出行环境。

记者 龚哲明 通讯员 李缜