民生中的社会保障问题 当前的建设现状及对策

　　浙江省要按照建设覆盖城乡居民的社会保障体系的总目标，考虑需要与可能，既要考虑地区间、城乡间的发展不平衡、收入水平的差距，又要考虑到不同群体间社会保障水平的公平性，循序渐进，建立一套覆盖城乡，保障水平多层次，保障方式多样化，资金来源多元化，保障制度法制化，管理服务社会化的现代社会保障体系。

　　社会保障是民生之基。党的十七大把改善民生问题作为重点阐述，把发展教育、扩大就业、收入分配、完善社会保障体系、建立基本医疗卫生制度、完善社会管理等作为解决民生问题的切入点。在社会保障领域，贯彻党的十七大，浙江就是要在全国率先建立一个人人享有、覆盖城乡居民的社会保障体系，切实保障老百姓的基本生活。

　　基本养老保险制度全面推进，覆盖范围不断扩大。目前在浙江，只要与用人单位建立劳动关系的劳动者，不管其户籍在城镇还是农村，也不管其所在单位的所有制性质如何，都可以参加职工基本养老保险并享受相应的待遇。从2001年至2005年间，浙江全省基本养老保险参保人数从610万增加到962万，年均增加88万，年均增长12%。到2006年底，全省基本养老保险的参保人数达到1052.58万，比上年增加90万，其中企业养老保险参保人数为964万人，实际缴费人数为722万。养老保险基金收入从2000年的103.23亿元增加到2006年的357.91亿元，增长了247%。基本养老保险基金累计结余为502.25亿元，支付能力达到26个月，大大超过了全国平均13.5个月的水平。从各个地市的参保情况看，参保人数最多的是杭州市，为253.35万，占了全省参保人数的24%，其次是宁波和温州两市，参保人数都在100万以上，分别为169.88万和124.77万。参保人数最少的是舟山市，为19.73万，不到杭州市的1/10。其次是丽水和衢州两市，分别为20.78万和27.54万。

　　人人享有基本医疗保险的目标开始实现。目前全省所有统筹地区都已实施了这项制度。2006年底，浙江全省基本医疗保险的参保人数达到730.59万人，比上年增加91.03万人，当年基金收入为100.67亿元，支出为72.31亿元，基本实现了收支平衡，略有节余。此外，浙江还建立了重大疾病医疗补助、公务员医疗补助、企业补充医疗保险等多层次的医疗保障体系。2006年，浙江又下发了《关于推进城镇居民医疗保障制度建设试点工作的意见》，提出按照率先建立比较完善的城镇社会保险体系的总体要求，建立和完善面向城镇全体居民的医疗保障制度，逐步实现人人享有基本医疗保障的目标，《意见》的出台标志着浙江在制度层面上已实现城乡居民基本医疗保障的全覆盖。目前全省77个统筹地区中已有41个开展了这项工作，杭州、绍兴、湖州还被列入国家试点城市。据初步统计，目前全省已有40万城镇居民参保缴费，并开始享受医疗保险待遇。

　　失业保险制度不断完善，促进再就业功能进一步增强。到2006年底，全省失业保险的参保人数为505.35万，比上年增加60.67万，当年基金收入为22.67亿元，支出为6.11亿元，累计基金结余为54.73亿元。全省失业保险金标准为人均每月432元，最高的杭州、宁波市达到每月525元。为了促进各市、县失业保险制度的统筹和协调发展，浙江还建立了失业保险省级调济金。同时，加大了失业保险基金对促进再就业的投入力度。目前各地一般按照当年筹集失业保险基金总额的20%来提取促进再就业经费。从1998到2002年的五年中，浙江全省从失业保险基金中提取用于失业人员和职工的转业训练、职业介绍等促进再就业经费1.40亿元，为近80余万失业人员、职工提供了再就业培训，帮助40余万名失业人员和职工实现再就业。

　　工伤、生育保险制度逐步健全。2004年，国务院《工伤保险条例》颁布实施。2006年，浙江省下发了《关于全面推进工伤保险的通知》，要求通过二到三年的努力，力争使工伤保险的参保人数达到1200万，基本实现全覆盖。目前浙江所有市县全部实施了工伤保险制度，2006年，全省工伤保险参保人数达603.94万人，比上年增加150.87万。生育保险方面，在出台实施《浙江省企业职工生育保险暂行办法》的基础上，积极探索生育保险和医疗保险协同推进的新模式，扩大覆盖范围。2006年，全省生育保险的参保人数为382.72万人。

　　农村社会保障制度建设取得新进展。浙江初步建立了以新型农村合作医疗保险制度、被农民基本生活保障制度、农村社会养老保险制度等为主要内容的农村社会保障体系。（1）新型农村合作医疗制度。到2005年底，全省已有81个县(市、区)建立了新型农村合作医疗保险制度，占全省农村县(市、区)总数的92%；新型农村合作医疗保险的参保人数达2300万人，占全省农业人口的66%；累计筹集资金16.02亿元，其中各级财政支持7.33亿元；累计报销8.87亿元。2006年，全省新型农村合作医疗制度的参保人数进一步提高到2902万人，参保率为87%，人均筹资水平为60元，提前达到中央关于2008年基本建立合作医疗制度的工作要求。此外，浙江还实施了“农民健康工程”，从2005年起，凡参加新型农村合作医疗制度的农民都能享受免费健康体检和12项公共卫生服务。（2）被农民基本生活保障制度。2003年，浙江在全国率先建立了被农民基本生活保障制度。目前浙江全省所有市、县（市、区）均已出台被农民基本生活保障的政策性文件，制定了相应的实施方案。到2006年，全省共有233.90万被农民纳入保障范围，累计筹集资金253.77亿元，其中88.19万名符合条件的参保对象已按月领取基本生活保障金或基本养老金，人均保障水平为190元/月。（3）农村社会养老保险制度。2001年，浙江全省农村养老保险的参保人数为600万，到2005年已经下降为470万，2006年进一步下降到444万。面对农村老年人口养老保障需求的不断提高，一些地区对农村社会养老保险制度进行了积极的制度创新，杭州和嘉兴都已相继出台了新型农村社会养老保险的政策文件。

　　逐步建立了社会保障待遇的正常增长机制。从2001年起，浙江就制定出台了企业退休人员的基本养老金调整办法，做到了每年都根据职工工资增长情况以及物价指数对退休人员的待遇及时进行调整。经过多次调整，浙江企业离退休人员的养老金已从2000年的人均600元/月提高到2006年的1028元/月，增长了71.33%，养老金水平位居全国第三位。在最低生活保障、失业保险以及被农民基本生活保障等方面，也建立了相应的待遇调整机制。根据浙江省现行政策，城镇低保标准按上年度当地最低工资标准的40％确定，农村低保标准按城镇低保标准的60％确定，并切实执行动态物价补贴制度。2004年，浙江省编制了低收入人群的物价指数，制定了物价动态补贴机制。只要低收入群体的物价指数超过3%，就启动物价补贴机制。2007年，浙江又针对物价浮动的实际，将过去一年一度的困难群众物价补贴发放调整为半年一次。截至2007年6月底，浙江省城镇低保标准平均为256.1元/月·人、农村低保标准平均为160元/月·人，分别比去年同期增加了23.88元/月·人和20.61元/月·人。失业保险标准也随着最低工资标准的提高而进行了多次的调整，现大多数地区的失业保险水平基本维持在当地最低工资标准的70%—80%左右。

　　机关事业单位养老保险制度滞后，与企业间的待遇差异过大。目前企业所采用的基本养老保险制度，与机关事业单位的退休金制度相比，不仅计发办法不一样，调整程度也不同。根据《国务院关于完善企业职工基本养老保险制度的决定》（国发[2005]38号），个人账户的规模统一由本人缴费工资的11%调整为8%，个人账户养老金月标准为个人账户储存额除以计发月数。企业单位职工不仅个人账户规模变小，个人账户养老金的替代率也大幅下降。如以55岁退休的人员为例，个人账户养老金月发放标准由原来的1/120，下降到了1/170，个人账户养老金替代率总体下降了48.7%。与其相反，根据《浙江省机关事业单位离退休人员计发离退休费等问题的实施意见》，公务员与事业单位工作人员的工资制度后，退休费的基数分别调整为退休前职务工资和级别工资之和、退休前岗位工资和薪级工资之和。替代率与工作年限挂钩，工作满10年的，替代率为70%，工作满20年的，替代率为80%，工作满30年替代率为85%，工作满35年的替代率为90%。可以看出，后，企业与机关事业单位退休人员的退休待遇差距进一步扩大。此外，机关事业单位还会根据单位情况，给退休人员发放部分单位福利，进一步拉大了与企业退休人员的待遇差距。

　　农村社会保障制度建设滞后，城乡差别大。面对城镇居民，我们现已建立了一套保障水平较高，而且内容比较完备的社会保障体系，而在广大的农村，主要还是依靠传统的家庭和土地保障，国家正规的社会保障制度安排较少，目前仅有的几项农村社会保障制度主要有最低生活保障制度、农村社会养老保险制度、农村合作医疗保险制度、五保供养制度以及被农民社会保障制度。农村社会养老保险是上个世纪90年代建立的，经过十多年的发展，当前基本上是处于一种停滞的状态。农村合作医疗保险制度、被农民基本生活保障制度也都是近几年才刚刚建立的，还有待于进一步加强和完善。而且从保障的水平来看，农村居民与城镇居民也存在较大的差异，大多数农村社会保障项目基本停留在保障上。以农村社会养老保险为例，从目前正在领取的情况看，月人均养老金只有40.86元，有些人每月只能领取2-3元的养老金，这样的一个水平根本起不到养老的作用。再看农村合作医疗保险，按照目前人均60元/年的筹资水平，其保障水平也是比较低的。据统计，当前浙江农村合作医疗保险的住院费用有效报销比率仅为25%左右。至于最低生活保障制度，农村的标准也与城镇的标准存在较大的差距。根据浙江省现行政策，农村低保标准一般是按照城镇低保标准的60%来确定的，但实际情况往往更低。

　　城镇非从业人员医疗保障问题突出。近年来，浙江省选择若干试点县（市），着手建立城镇职工基本医疗保险覆盖范围以外的城镇居民的医疗保障制度。但是，对非城镇从业人员的医疗保障水平并不高，仅限于住院和病种门诊医疗费用，并由参保人员和医疗保险基金共同分担。对于医疗保险基金的开支范围，杭州市做了如下：起付标准为及相应医疗机构800元，二级及相应医疗机构600元，其他医疗机构300元。老年居民起付标准以上（含起付标准）部分至1万元（不含）部分，在及相应医疗机构就医个人需承担60%，二级机构就医个人需承担50%，社区卫生服务机构及其他机构就医个人承担40%。随着费用的增加，个人承担比例逐渐减小，但最高限额为10万元。另外，尽管目前部分试点地区在政策层面上，实现了居民医疗保障的全覆盖，但实际覆盖率并不高。

　　社会保险关系转移难。从目前社会保险关系“转移难”的各种案例看，第一种情况是社会保险关系不能转移、接续。有的地方制定如户籍等一系列条件，制约社会保险关系转入。有的地方允许转移到当地就业的劳动者参加当地的社会保险，但必须以“新人”的身份重新参加，以前在其他地方参加的社会保险不能接续。大量的、流动频繁的农民工，他们每流动一次，就被作为一次“新人”对待，经常由于社会保险关系不能接续选择退保，而退保只能拿到个人账户这部分。第二种情况是没有地方能够为其落实退休养老。一些地方虽然允许劳动者转入社会保险关系，但对在当地享受养老保险待遇制定了相关，如在当地必须缴费达到一定年限或取得当地户籍一定年限后，才可以选择在当地退休享受养老待遇。第三种情况，一部分“中人”，由于一些地方不承认本地区以外的视同缴费年限，因而这部分权益。第四种情况，不同地区间存在社会保险待遇差异。由于经济发展水平不同，不同地区间社会保险待遇水平存在差异。根据养老保险制度，基础养老金与当地上一年社会平均工资挂钩，如果两个劳动者分别工作在高工资水平和低工资水平地区，即使两人按同样标准缴纳社会保险费，退休时，两个劳动者却享受不同的退休待遇。

　　基金支付存在潜在风险。近年来，浙江通过狠抓扩面和完善社会保险基金征缴，社会保险收入逐年增加，各项社会保险项目基本实现收支平衡和略有节余。但必须看到，这种平衡和节余只是暂时的，相对的，从各项社会保险制度的长远发展看，依然存在着较大的基金支付风险。随着人口老龄化的不断加剧，不管是基本养老保险，还是基本医疗保险，都会面临着较大的基金支付风险和压力。根据中澳养老保险课题组的研究结果，如果浙江养老保险制度维持现有政策不变，则全省养老保险基金将于2015年前后出现赤字，而且随着时间的发展，赤字会越来越大。到2030年，基金缺口将达到2003年物价指数的663亿元人民币。更何况我们的养老保险个人账户还在空账运行，一旦做实，则缺口更大，很可能当期就会出现基金支付缺口。从各地的运行情况看，一些地方的养老保险基金已经出现了当期支付赤字。基本医疗保险也同样面临着系统老龄化风险。

　　社会保障基金的保值和增值难。现行的养老保险制度是一种部分积累制，由于是部分积累，如何利用现在基金的滚存结余的运营来达到保值增值的目的，以便渡过老龄化高峰带来的养老金支付危机，就成了一个非常重要的课题。但由于我国目前并未从立法上养老基金运营手段的多样化，长期来，养老保险基金主要是通过存银行和购买国债来获取利息收入的方式实现基金的保值、增值。实践证明，这种过于稳健的单一投资方式很难获得高额的利息收入，难以达到保值目的，更不用说增值。2006年，浙江社保基金的综合收益率大约为1%-2%，而同年浙江居民消费价格总水平上升了3%以上，社会保险基金基本上是处于贬值状态。因此，如何在保障基本养老金安全的前提下，通过多种方式增强基金的投资增值能力，以确保社会保障基金的保值增值，这常关键的一个问题。

　　按照十七大加快建立覆盖城乡居民的社会保障体系，保障人民基本生活的要求，浙江省要按照建设覆盖城乡居民的社会保障体系的总目标，考虑需要与可能，既要考虑地区间、城乡间的发展不平衡、收入水平的差距，又要考虑到不同群体间社会保障水平的公平性，循序渐进，建立一套覆盖城乡，保障水平多层次，保障方式多样化，资金来源多元化，保障制度法制化，管理服务社会化的现代社会保障体系。在建设社会保障制度的过程中，要可持续发展的原则、适度保障原则、多方参与原则和科学性原则，稳步推进，可持续发展。

　　（一）完善养老、医疗保险制度，积极应对人口老龄化。关于城镇基本养老保险。一是重新确定最低养老金标准。浙江省最低养老金水平高于最低工资标准，且与平均养老金水平很接近。最低养老金标准的确定方法应与社会平均工资脱钩，与最低生活保障线联系起来，并略高于最低生活保障标准。二是杜绝提前退休现象。从多支付和少缴费的角度来看，一个提前退休的退休人员对社会养老保险基金的影响是双重的。的当务之急是要控制各种不规范的提前退休政策，降低对养老保险基金的压力。三是鼓励延长退休年龄。从充分利用人力资源和降低养老保险基金风险的角度出发，从国际经验看，逐步提高退休年龄是必然选择。浙江省可以尝试鼓励延长退休年龄，并先适当延长女职工的退休年龄。四是逐步做实个人账户。把统账结合的名义账户制转向半积累制，避免长期空账运行，倒退为现收现付制。但考虑到养老保险基金的承受能力，要运用精算的方法，在基金一定支付能力的前提下，逐步做实个人账户。

　　关于城镇医疗保险。首先，扩大城镇医疗保险的覆盖面。及时将非公企业、个体工商户及其雇佣人员、职业者等这些平均年龄较小、健康状况较好的群体纳入到医疗保险的覆盖范围内。其次，根据不同缴费水平，适当实行差别待遇。第三，制定科学合理的结算政策，促使医院加强管理，因病施治，合理用药，提高基金使用效益。第四，实现医疗保险资金来源多样化。进一步调整财政预算支出结构，提高医疗保险支出在财政支出中所占的比重，适当增加对医疗保险基金的财政投入，通过资本市场实现医疗保险基金的保值增值，分解人口老龄化的冲击。第五，注重健康导向的预防性医疗服务，加强居民健康意识，避免“小病拖成大病”，节约医疗卫生资源，减少医疗保险基金的开支。

　　关于农村养老保险。一是农村养老保险必须寻求新的制度模式，明确的责任，筹资以个人缴费为主，落实补贴，鼓励集体补助，多渠道筹集农村养老保险基金。二是制定新的待遇享受标准。虽然农村养老保险可以不采取城镇养老保险的模式，但可以与城镇养老保险中的社会统筹水平挂钩，既保障了农村居民老年后的基本生活问题，又不会给国家、集体和个人带来过重的负担，同时为城乡养老保险的衔接创造了条件。三是在重点地区、重点人群中先行开展，循序渐进。按照从发达地区到不发达地区逐步推进，先在城市化发展较快、资金较为充裕的地区重点推行新型农村养老保险制度。四是整合农村社会养老保险资源，如计划生育养老保险、义务兵养老保险等。五是积极探索养老保险基金的运营渠道，实现基金的保值增值。

　　关于农村医疗保障。新型农村合作医疗制度虽然目前参保率较高，但具有低缴费、低待遇的特点，对农村居民提供的医疗保障水平有限。因此，在有条件的地区，要引导新型合作医疗制度向城乡大病统筹为主体的保险制度发展，逐步提高统筹层次，增强基金抗风险能力和制度的可续性。通过建立和义务相对应，缴费水平较低，适当补助，以解决大病医疗费用为主要目标的大病统筹。同时，将农村贫困人口纳入到医疗救助系统，保障那些想参加但因种种原因不能参加或无力参加医疗保险的农村居民。逐步建立护理保险制度，尝试“时间储蓄”模式，低龄老年人为高龄老年人提供护理服务，待低龄老年人需要时可以享受同样长时间的服务，解决家庭结构小型化造成家庭保障持续弱化带来的老年人患病时期护理问题。

　　（二）扩大社会保险覆盖面，实现应保尽保。要完善制度，增强社会保险制度的包容性。把由于身份特殊和政策的局限性，还没有被纳入到社会保险制度中的群体纳入到保障体系中来。打破户籍，允许农村户籍人口参加城镇居民社会保障，实现城乡间社会保障制度的互通。要积极加强社会保障制度的宣传，加强部门协调配合，加大扩面与征缴力度；要明确重点，将非公有制经济从业人员尤其单位从业人员纳入到社会保险体系中来。

　　（三）妥善解决社会保险关系转移问题。首先要积极创造条件，提高社会保险基金统筹层次。解决浙江省内不同地区间社会保障关系转续问题，比较现实的办法就是要积极创造条件，先由县级提高到地市级，再提高到省级，逐步提高社会保险基金统筹层次。其次，改进养老保险金计发办法，把视同缴费年限的权益部分账户化，对劳动者在各个不同时期形成的养老保障权益都予以承认。在退休时，对养老保险权益进行分段累积计算，并在养老金待遇中予以体现。第三，做好社会保险关系转移工作，还应规范社会保险关系转移办法。必须在全省范围内制定统一、规范和切实可行的操作流程，规范转移的操作办法，明确接收两地的各自职责和操作权限，制定措施，减少环节，有效实现社会保险关系无障碍转移。同时，解决地区间的养老保险权益结算机制，并成为财政体制的一部分，有效协调地区间利益问题。

　　（四）健全制度，加强对基金征缴、支付、结余以及运营的监管，确保社会保障资金的安全。从目前浙江的实际情况看，一要确保社会保险基金等各项社保资金专款专用。二是进一步加强社会保障基金征缴的监管。三是严格监督基金的支付行为。四是加强基金账户的监管，社会保险基金必须存入基金财政专户，实行收支两条线管理。

　　（五）建立多层次风险保障体系，提高居民保障水平。首先要发展企业年金。目前，关于企业年金的各项规章制度正在逐渐推进中，一些地区和行业已经开始尝试。要从完善整个养老保险体系的高度，对待这项工作的开展，使企业年金能够尽快成为养老保险的强大支柱。其次要发展补充医疗保险。要制定政策，鼓励企业按照国务院关于社会职工医疗保险制度有关文件的，为职工办理补充医疗保险，并进一步完善事业单位补充医疗保险和公务员医疗补助制度。再次要发展商业保险。从国际经验看，商业保险是社会保障的重要补充，在全社会风险保障体系中占有重要地位。此外，还要充分发挥个人、家庭、土地的保障作用。

　　（六）机关事业单位养老保险制度。首先，要出台全省统一的制度，改变机关事业单位养老保险实行“以支定收”的筹资原则，制定科学的养老金计发办法，使养老金待遇与缴费年限和缴费基数挂钩，达成合理的目标替代率，提高养老金支出的合。其次，机关事业单位与企业基本养老保险制度的统一性。在基本养老保险方面，机关事业单位应实行与企业职工基本养老保险相同的制度。第三，要承认并妥善解决历史贡献，建立适合机关事业单位特点的退休年金制度。第四，要考虑财政投入问题，实现新旧制度的平稳过渡。第五，要注意与机关事业单位配套。第六，建立多层次的机关事业单位工作人员养老保险制度。

　　（七）按照统筹兼顾、协调一致的原则，做好社会保障政策与积极就业政策的衔接。一是在依法扩大社会保险覆盖面和足额征缴社会保险费、规范社会保障支付的条件下，控制最低生活保障水平和失业保险金水平，督促保障对象通过劳动力市场自主择业。二是将领取社会保障金与就业状况挂起钩来，如对有劳动能力的失业保险金和低保金领取者，要将其失业保险和低保待遇支付标准和领取时间长短，与其寻找工作的努力程度挂钩，以促进其尽快再就业。三是要改变活保障、轻就业保障的倾向，切实做好促进就业工作。通过建立统一的劳动力市场、改善劳动力市场微观运行机制、打破行业垄断、促进人力资本投资，建立和完善与社会主义市场经济体制相适应的促进就业长效机制。