专家谈在保障和改善民生中社会救助如何托底（一）——在脱贫攻坚中如何发挥好低保兜底
社会救助事关困难群众的基本生活和衣食冷暖，是一项保民生、促公平的托底性、基础性工作。继年《工作报告》提出“织密织牢社会保障安全网，加快健全城乡社会救助体系，使困难群众遇急有助、遇困有帮”后；今年《工作报告》又强调，推进以保障和改善民生为重点的社会建设。在当前国内外形势严峻复杂的情况下，更要优先保障和改善民生，该办能办的实事要竭力办好，基本民生的底线要兜牢。那么，在保障和改善民生中社会救助如何更好地、更有效地托底？本期记者将和来自中国社会保障学会社会救助分会的专家们一起探讨交流。
实施低保兜底脱贫是扶贫攻坚工作的重要要求。2015年《中央、国务院关于打赢脱贫攻坚战的决定》中明确提出，在脱贫攻坚中要发挥低保兜底作用。2016年4月，民政部印发《关于贯彻落实中央、国务院关于打赢脱贫攻坚战的决定的通知》，指导全国民政系统抓好脱贫攻坚相关工作；2016年9月，民政部、扶贫办等6部门报请国务院办公厅转发《关于做好农村最低生活保障制度与扶贫开发政策有效衔接的指导意见》，要求各地从政策、对象、标准、管理等方面加强制度衔接，强化兜底脱贫；2017年1月23日，民政部副部长宫蒲光在国务院举办的政策例行吹风会上表示，截至目前，全国有扶贫任务的省份基本都出台了农村低保与扶贫开发衔接的配套政策措施。那么，结合民政部门职能，如何抓好“兜谁”“怎么兜”的问题？请看下文。
要发挥好低保的兜底作用，需要解决好关于低保兜底定位、配套政策和基础条件等问题。
一是发展和政策干预顺序意义上的兜底。《中央、国务院关于打赢脱贫攻坚战的决定》提出“五个一批”的扶贫政策措施，即发展生产脱贫、易地搬迁脱贫、生态补偿脱贫、发展教育脱贫、社会保障兜底。低保是在上述开发和增收节支措施不能奏效之后的兜底措施。
二是贫困群体分类意义上的兜底。目前，很多地方把兜底的“底”理解为劳动力不足和没有劳动能力的群体，或者是最贫困的群体。低保重点关注最贫困群体，而一般有发展潜力的贫困群体，首先通过扶贫开发的手段予以支持。
三是“家庭-集体-国家”帮扶主体顺序意义上的兜底。从对困难群体的帮助主体来讲，我们国家的基本制度设计应该是“家庭-集体-国家”，即首先要发挥家庭的基本功能，在家庭、集体经济等都无力帮助时，再由国家的低保政策予以兜底救助。
四是社会保障体系内不同制度支持顺序意义上的兜底。社会救助是社会保障体系中的底部，所以一般情况下要优先发挥社会福利、社会保险的作用。比如，在贫困人口的医疗保障方面，首先要着眼于发挥新农合、大病保险的作用，之后才是与低保挂钩的医疗救助和临时救助的兜底。
兜底对象问题的重点是建档立卡贫困户和低保户的关系。按照该决定的相关，我国建档立卡贫困人口中，到2020年有2000万贫困人口需要通过低保兜底来实现脱贫。但目前建档立卡的贫困人口与农村低保人口的吻合程度不高，吻合程度不高与两项制度不同的识别方法也有关系。民政部等6部委《关于做好农村最低生活保障制度与扶贫开发政策有效衔接的指导意见》就要求，应扶尽扶，精准识别农村贫困人口，将符合条件的农村低保对象全部纳入建档立卡范围，给予政策扶持，帮助其脱贫增收；应保尽保，及时将符合条件的建档立卡贫困户全部纳入农村低保范围，保障其基本生活。
低保兜底的资金与配套救助政策。为确保到2020年我国现行扶贫标准下农村贫困人口实现脱贫，各地要及时调整农村低保标准，使农村低保标准不低于按年度动态调整后的国家扶贫标准。因为随着脱贫工作的推进，我国贫困人口和面上的低保人口将会逐年减少，但2020年我国贫困地区仍有2000万贫困人口需要低保兜底。其中，800万是建档立卡对象中的五保户和完全缺少劳动能力的低保户，属于零收入群体；1200万兜底对象是无法依靠产业扶持和就业帮助等措施脱贫的一般贫困户，属于低收入群体。城乡低保标准是与当地居民最低生活需要、人均纯收入、当地物价水平指数有关。近年来，我国城乡居民恩格尔系数之间的差距在不断缩小，农村居民的基本消费水平逐渐向城镇地区靠拢，城乡二元结构被打破，城乡的恩格尔系数在靠近。但若城乡低保要达到一体化，做到应保尽保，就需要对流动后的贫困人口重新核定。
配套政策支持也是低保兜底作用的重要方面。社会救助还包括一些专项救助，其中，医疗、教育、住房和就业等救助制度明确其对象应当包括最低生活保障家庭。《中国农村扶贫开发纲要(2011-2020年)》中要求的农村扶贫“两不愁、障”目标中，低保制度重在协助解决“两不愁”问题，“障”问题则需要通过其他救助保障途径实现。如在对建档立卡贫困人口的救助方面，民政部要求对建档立卡贫困人口参加基本医疗保险的个人缴费部分由财政给予补贴；将符合条件的建档立卡贫困人口纳入重特大疾病医疗救助范围，对其经基本医疗保险、城乡居民大病保险等报销后的个人负担合规医疗费用给予救助，以避免低保对象和低保临界对象因病致贫、因病返贫。
